Contrapunteo

Deterioro social y «consolidación fiscal» en América Latina

6 dic 2018
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Los informes internacionales publicados al finalizar 2017 reflejaron una recuperación del crecimiento económico en América Latina, luego de dos años de caída del PIB. Dicho resultado, estuvo influido por varios factores, tanto internos como externos, entre los cuales se puede resaltar una recuperación relativa de los precios de los productos básicos en el mercado mundial (CEPAL, 2017a).

No obstante, el proceso precedente de ralentización del crecimiento, y de crisis para algunos de los países del área, no fue solo relevante por sus implicaciones económicas, sino también por su reflejo en el ámbito social.

En el más reciente Panorama Social de América Latina, publicado por la CEPAL (2017c), se revela que la cantidad de pobres en la región se elevó de 178 millones en 2015 a 186 millones en 2016, o sea, el 30,7% de la población, mientras que en ese mismo lapso los indigentes pasaron de 54 millones a 61 millones de personas, alcanzando el 10% de la población. Ese mismo documento incorpora la previsión de un ligero incremento de la pobreza y la indigencia para 2017.

Según un informe conjunto de la FAO y la Organización Panamericana de la Salud (2017), entre 2015 y 2016 la cantidad de hambrientos en América Latina y el Caribe aumentó un 6%, hasta llegar a 42,5 millones en total, es decir, en solo un año las personas que no logran cubrir sus requerimientos calóricos diarios se incrementaron en 2,4 millones.

Estas aseveraciones no son un asunto menor, dado que corrobora la ruptura de un ciclo de disminución de la pobreza y el hambre que se inició con el nuevo siglo y duró hasta 2014.[1] El telón de fondo ha sido la combinación de un deterioro en las condiciones económicas internacionales, sumado a un giro a la derecha en varios países del área, quienes rápidamente se aprestaron a retomar una agenda neoliberal mucho más enfocada en el estado de los balances macroeconómicos que en la atención a las necesidades de sus pueblos.

De ahí que sea necesario profundizar en el manejo de la política fiscal en América Latina en la actualidad, tomando en consideración que esta se ha enrumbado hacia su «consolidación», un proceso orientado a disminuir el saldo negativo de las cuentas gubernamentales aún bajo el riesgo de desacelerar la economía e instaurar la recesión.

La situación fiscal de América Latina

En América Latina durante 2017 se registró un déficit primario en las finanzas públicas del -0,8% del PIB, lo que implicó una mejoría en comparación con lo alcanzado durante 2016, cuando este fue del -1%. Al adicionar los pagos por concepto de la deuda, el déficit total se elevó al -3,1% del PIB, una proporción similar a la obtenida el año anterior (CEPAL, 2017a).

De los 16 países de la región con información disponible para 2017, solo El Salvador arroja un resultado global superavitario.[2] No obstante, se observan diferencias a nivel de las subregiones, pues mientras que en América del Sur el déficit presupuestario fue del -1,5%, en México y Centroamérica casi se alcanza el equilibrio fiscal,[3] con un saldo negativo del -0,2% (CEPAL, 2017a).

Durante el período se mantuvo la tendencia al incremento de la deuda pública, empleada como instrumento para compensar el déficit en las cuentas gubernamentales. Se calcula que para 2017 esta alcanzó el 38,4% del PIB, un 0,7% más que el año anterior; también aumentó el pago por concepto de intereses, que llegó a representar el 11,8% del gasto total de los gobiernos del área (CEPAL, 2018).

En este contexto se avanzó en la consolidación fiscal, proceso en el que están involucrados unos quince países del área (Banco Interamericano de Desarrollo, 2017). Con tal decisión, dado el carácter procíclico que ejerce una reducción del gasto público, se eleva el riesgo de reinstaurar la recesión, y a la vez acelerar el deterioro de los indicadores sociales, tanto por el empeoramiento de las condiciones económicas como por la reducción de gastos directamente asociados a servicios públicos como la salud, la educación o la seguridad social.

Inclusive, funcionarios del propio Banco Interamericano de Desarrollo (BID) al tomar en cuenta la situación de la deuda pública en algunas economías de la región, han llamado la atención sobre los «graves problemas financieros» que traería un ajuste mal diseñado (Powell, 2017).

Uno de los ejemplos más dramáticos donde se ha aplicado la consolidación fiscal recae en Brasil, gobernado por el presidente de facto Michel Temer. Allí, entre los múltiples planes de recortes y privatizaciones, se aprobó en 2016 una ley que congela la inversión pública por los próximos veinte años, restringiendo el incremento de los gastos al comportamiento de la tasa de inflación experimentada el año precedente (CEPAL, 2017b).

Pero ante la ofensiva neoliberal no se ha hecho esperar la respuesta. En Argentina, el ajuste fiscal ha sacado a la población a las calles, en reclamo al respeto de sus derechos y contra la precarización de sus condiciones de vida.[4] Como norma, la consolidación fiscal provoca —y lo continuará haciendo— un incremento en la conflictividad social. En respuesta, los gobiernos de derecha, más preocupados por seguir las recomendaciones del FMI que por cumplir el mandato de los pueblos que dicen representar, usualmente toman el camino de la represión y la criminalización de la protesta, cuando deberían reflexionar sobre otras opciones a su alcance.

Cambiar la política fiscal

En América Latina sí urge cambiar la política fiscal, pero no en el sentido de una consolidación fiscal que busque agradar a los acreedores internacionales y a las agencias calificadoras de riesgo. Frente al escenario de deterioro en los indicadores sociales, se impone un proceso de incremento en la inversión social que permita paliar los efectos más nocivos del ciclo económico, y garantizar una protección adecuada a los sectores más vulnerables.

Sustentar esta idea no quiere decir que se permita crecer el gasto fiscal descontroladamente, dejando caer a los países de la región en un ciclo de endeudamiento y ajustes como ocurrió en décadas pasadas, sino que implica pensar creativamente en aquellas opciones que permitan actuar en función del bienestar común. Por ejemplo, aún existe un enorme espacio para incrementar la recaudación sin tener que renunciar al gasto social, lo que se puede lograr a partir del perfeccionamiento en los sistemas de tributación. En el Panorama Fiscal de América Latina publicado por de CEPAL (2017b), se aportan varios datos al respecto:

·         Para el año 2015, se calcula que en América Latina las pérdidas asociadas a la evasión del impuesto al valor agregado (IVA) ascendieron a 120 mil millones de dólares, o sea, el 2,4% del PIB regional. En este dato, resalta Brasil, donde las pérdidas tributarias por este concepto fueron de 58 mil millones de dólares (el 3,3% del PIB nacional).

·         La evasión del impuesto sobre la renta por personas naturales y jurídicas alcanza a nivel regional el 47%, lo cual en 2014 ascendió aproximadamente al 4,3% del PIB (un equivalente a 220 mil millones de dólares). Entre los países más afectados por esta situación se encuentran Argentina, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Perú y República Dominicana.

·         Se calcula que en 2013 la salida ilícita de recursos al exterior fue de 100 mil millones de dólares, aproximadamente el 1,8% del PIB latinoamericano. Los ingresos fiscales que se pudieron obtener por aplicar las normativas vigentes estuvieron en torno a los 31 mil millones de dólares, es decir, el 0,5% del PIB regional.

Aunque la evasión fiscal no se puede eliminar por completo, la suma total de estos tres elementos equivale a un 7,2% del PIB de la región, o sea, 2,3 veces el nivel de déficit total registrado en 2017. En dicho cálculo —realizado únicamente con fines ilustrativos—, solo se ha incluido la recaudación potencial a partir de lo que está legislado, pues una transformación efectiva de la tributación tampoco se puede realizar obviando otros factores, como es el efecto de los impuestos en la distribución de la renta, a partir de lo cual se impone el principio de priorizar las contribuciones que más favorezcan a incrementar la igualdad, por encima de las que ejercen un papel regresivo sobre la misma.[5]

Siguiendo esa línea, uno de los resortes que pueden emplearse para elevar el ingreso de los gobiernos es el incremento de los impuestos aplicados a las personas más acaudaladas, un asunto postergado en la región durante demasiado tiempo. Como plantean Amarante y Jiménez (2015),

Ya sea por el diseño tributario sesgado a favor de las rentas del trabajo, la elevada evasión, los beneficios impositivos o la mayor capacidad para eludir obligaciones tributarias, los individuos más ricos no han sido gravados de acuerdo con su nivel de ingresos o riqueza y en ocasiones pagan comparativamente menos impuestos que otros contribuyentes de menores rentas (p. 27).

En términos de carga tributaria, las estimaciones de la CEPAL (2017b) sobre los desembolsos que debe realizar el grupo de individuos con mayores ingresos confirman esta situación, a todas luces aberrante. A modo de comparación, en América Latina la tasa media efectiva de las contribuciones que realizó el decil de los individuos más ricos fue del 4,8% durante 2014, mientras que en la Unión Europea los pagos realizados por los integrantes de ese grupo fueron del 21,3% (CEPAL, 2017b).

Tomando en cuenta que Latinoamérica es la región con mayor desigualdad de ingresos del planeta (Bértola y Ocampo 2010; Bárcena y Prado, 2016), el pago de mayores impuestos por los sectores con las rentas más altas es particularmente necesario. Si se comparan internacionalmente los efectos que tiene el impuesto sobre la renta sobre la redistribución de la riqueza, se verán las oportunidades perdidas en la búsqueda de mayor justicia social: en el caso de la Unión Europea —donde la tributación dista de ser perfecta— debido a este impuesto se logra una reducción del coeficiente de Gini del 12,5%, mientras que, según cálculos cepalinos, dicha contribución solo provoca una mejoría del 2% en América Latina (CEPAL, 2017b).[6]

Poner a los pueblos en el centro de la atención

Está claro que proponer el sostenimiento en el nivel del gasto social —e inclusive incrementarlo— o elevar los impuestos a los ricos, suena como mala palabra en los oídos de aquellos fervientes defensores de la agenda neoliberal en América Latina. Sin embargo, hoy más que nunca es preciso insistir en ello, porque lo que está en juego no es el saldo de un libro de contabilidad gubernamental, sino el bienestar de millones de personas.

De lo que se trata, es de poner a los pueblos en el centro de la atención, y no de dejarlos a merced de los ciclos económicos y del mercado. La «consolidación fiscal» como proceso de alcance regional ya se inició, es cierto, pero también es cierto que el rumbo de la misma puede cambiarse.

Por el momento, quienes intenten avanzar por el sendero del ajuste, la reducción del presupuesto social, las privatizaciones de empresas públicas, o el incremento en los precios de los servicios básicos recibirán la inmediata respuesta de millones de personas afectadas. Pero, quizás lo más importante, es que la consolidación fiscal actúa como un boomerang político, como un proceso catalizador de la conciencia social de los pueblos. Y eso será lo decisivo en el futuro.

 

Bibliografía

Amarante, V., y Jiménez, J. P: «Desigualdad, concentración y rentas altas en América Latina», en Desigualdad, concentración del ingreso y tributación sobre las altas rentas en América Latina, Comisión Económica para América Latina, Santiago de Chile, 2015, pp. 13-48.

Banco Interamericano de Desarrollo: Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe 2017. Caminos para crecer en un nuevo mundo comercial. A. Powell, Ed., Washington, 2017.

Bárcena, A., y Prado, A.: El imperativo de la igualdad: Por un desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2016.

Bértola, L., y Ocampo, J. A.: Desarrollo, vaivenes y desigualdad. Una historia económica de América Latina desde la Independencia, Secretaría General Iberoamericana, Madrid, 2010.

CEPAL: Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2017a.

CEPAL: Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2017, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2017b.

CEPAL: Panorama Social de América Latina 2017, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2017c.

CEPAL: Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2018, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2018.

FAO/OPS: Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe, FAO/OPS, Santiago de Chile, 2017.

Powell, A.: «El gran ajuste: desafíos fiscales para América Latina y el Caribe», 2017. Disponible en: http://blogs.iadb.org.

 



[1] Para profundizar en este aspecto, véase CEPAL, 2017c.

[2] En este cálculo no se ha incluido la subregión del Caribe, donde se estimó un superávit fiscal primario del 1,2% para 2017 (CEPAL, 2017a).

[3] Aquí también se contabiliza a Haití y a la República Dominicana.

[4] Al respecto, véase el trabajo «De cómo Macri retornó Argentina a la pesadilla neoliberal», de Pavel Vidal (2017), publicado en el primer número de esta revista en su segunda temporada.

[5] Al respecto, Amarante y Jiménez (2015) recuerdan que «los impuestos más progresivos resultan ser los directos, entre los que se destacan el impuesto a la renta personal y, en menor medida, el impuesto a la renta de las sociedades, seguidos por los impuestos a los bienes personales y al patrimonio. Los más regresivos —ordenados por regresividad decreciente— son las contribuciones a la seguridad social, los gravámenes sobre los cigarrillos y las bebidas alcohólicas, el impuesto al valor agregado (IVA) y los ingresos brutos provinciales» (p. 27).

[6] En el cálculo se empleó una muestra de 18 países (CEPAL, 2017b).

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